В 2010 г. в Евросоюзе произойдут значительные политические изменения, введенные Лиссабонским договором. Среди них – создание настоящих европейских Министерств, в том числе Министерства иностранных дел.
С самого начала и до сегодняшнего дня процесс европейской интеграции базируется на договорах между отдельными национальными государствами Европы, на основе которых постепенно возникали европейские объединения. Поэтому вплоть до 1992 года, после слияния в 1965 году исполнительных органов трех евросообществ, говорили о «Европейских содружествах» или «Европейском содружестве». Однако этот процесс никогда не переходил в стадию создания некоего, действительно, наднационального государства, или сверхгосударства, даже после 1992 года, когда на свет появился Европейский союз. И уже потом возникло название «Европейское сообщество». Первичное право Евросоюза поэтому представлено в учредительных документах отдельных объединений: Европейского объединения угля и стали 1952 года, Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евроатома), так наз. Римского договора (оба подписаны в 1958 году), Законе о Единой Европе 1986 года, а также в Договоре об учреждении Европейского союза 1992 года (Маастрихтском договоре). Потом пришла очередь и других документов, пока, наконец, не было принято Лиссабонское соглашение, подписанное в 2007 году и через два года, в 2009-м, вступившее в силу.
Это соглашение изменило все договоры, заключенные в рамках европейской интеграции. Оно их отменило, оставив лишь Маастрихтский договор, так что с этого момента Евросоюз зиждется на Лиссабонском соглашении и на Договоре об учреждении Евросоюза. При этом в Лиссабонском соглашении говорится: «Эти два договора обладают равной юридической силой. Евросоюз занимает место Европейского объединения и является его преемником». Это ясно показывает, что ЕС является, прежде всего, правовой организацией, имеющей правовую основу.
С самого начала все договоры о европейских объединениях были договорами, касающимися экономической интеграции, но исключительно экономическими – никогда. Всегда их составляющей были также политические положения, учитывающие политическую интеграцию, но только Маастрихтский договор 1992 года дал четкое определение направлению этой интеграции: создание сплоченного политического объединения. А соответствующее экономическое выражение ему придал договор о введении общей валюты – евро. Ключевым моментом здесь также стало решение, принятое в 2001 году на саммите в Лакене, о созыве Конвента, который должен был подготовить договор о принятии Европейской конституции. В период с февраля 2002 по июнь 2004 текст Евроконституции был разработан, однако не прошел полную ратификацию. Его не приняли французы и голландцы – не из-за его содержания, а по различным внутриполитическим причинам. Затем ведущие страны Евросоюза – прежде всего, Германия и Франция – выступили с инициативой внесения определенных дополнений в текст договора (который, однако, принципиально не изменился), и в декабре 2007 года в Лиссабоне он был подписан.
Лиссабонский договор усиливает, прежде всего, Европарламент, который юридически, за некоторым исключением, поднимается на один уровень с Европейским Советом. Парламент участвует в принятии бюджета, расширяются его компетенции в сельскохозяйственной политике и прочих областях. Усиливаются контролирующие функции по отношению к Еврокомиссии, председателя которой в будущем будет выбирать именно Парламент. Сегодня все еще подробно обсуждаются предложения по выборам еврокомиссара.
Лиссабонский договор увеличил права и правомочия национальных парламентов. Наиболее важным новшеством стало право парламентов выступать против законодательных решений ЕС, если эти решения, по мнению большинства, идут вразрез с принципом субсидиарности. Если третья часть парламентов стран-членов ЕС придет к мнению, что этот принцип нарушается, решение получает так называемую «желтую карточку», и комиссия обязана его пересмотреть. Если к такому заключению придет простое большинство парламентов (при этом каждая страна имеет здесь по два голоса), решение получает так называемую «красную карточку» и отправляется в мусорное ведро. Единственное условие – это должны одобрить Европарламент и Европейский Совет. Однако главной проблемой применения данного права в национальных парламентах остаются сроки рассмотрения и способность парламента к скоординированным обсуждениям вопросов. На начало процесса, результатом которого может стать «желтая» или «красная» карточка им отводится всего восемь недель. Это требует определенной подготовки и тщательного отслеживания работы на европейском уровне. Если к этому прибавить другие права, которыми обладают национальные парламенты, можно с полным основанием утверждать, что после принятия Лиссабонского соглашения в обход демократически избранных национальных парламентов в ЕС ничего существенного пройти не должно.
Лиссабонское соглашение также расширяет права граждан ЕС. На будущее исключения по отдельным пунктам Хартии основных гражданских прав выговорили для себя Великобритания, Польша и Чехия. У Великобритании это было понятно, у двух других стран – нет, и очевидно, что если эти две страны не откажутся от своих требований, то нанесут тем самым вред своим собственным гражданам. Хартия предоставляет гражданам ЕС весьма действенную правовую защиту. Кроме того, договор дает гражданам ЕС возможность объединиться и призвать Еврокомиссию к проведению определенных переговоров. Для этого требуется один миллион голосов, что является достаточно реальной цифрой, учитывая что в Евросоюзе живет примерно 500 млн граждан. Также Лиссабонское соглашение определяет количество представителей отдельных стран-членов в органах ЕС. Например, количество членов Европарламента, начиная с парламентских выборов 2014 г., устанавливается в количестве 751 человек. В прошлый выборный период, с 2004 по 2009 год, парламентариев было 785, и ничего удивительного, что Парламент оказался переполненным. В настоящее время их насчитывается 736, так что решением Совета Парламент будет пополнен дополнительными членами, общее число которых в текущий избирательный период составит 754.
Согласно Лиссабонскому договору, это будут: четыре испанца, по два француза, австрийца и шведа, по одному человеку от Болгарии, Италии, Латвии, Мальты, Голландии, Польши, Словении и Великобритании. Все они приступят к работе в Страсбурге 1.12.2010 после проведения процедуры назначения, которая будет проходить по результатам последних выборов в Европарламент. Такой поздний срок назначен потому, что в некоторых из перечисленных стран ожидается определенный сумбур с этими назначениями.
Изначально Лиссабонским соглашением планировалось ограничить количество еврокомиссаров до представителей всего двух третей стран-членов. Однако сделать этого не удалось, и каждая страна по-прежнему будет иметь собственного еврокомиссара, что существенно снизит эффективность принятия решений. С другой стороны, в Европейском Совете удалость ввести принятие решений большинством голосов. Возможности наложения вето отдельной страной были сведены к минимуму. Ряд конкретных решений может приниматься так наз. двойным большинством – 55 процентами стран-членов и 65 процентами населения Евросоюза. Это станет частично возможным начиная с 2014 года и вступит в полную силу в 2017 году. Принцип двойного большинства используется сегодня в Швейцарии, где при проведении важных референдумов необходимо как большинство голосов граждан, так и большинство голосов кантонов.
Европейский Совет разделится на Совет по общим вопросам и Совет по международным отношениям. Принципиально новым является выделение Совета в орган, определяющий общеполитические задачи приоритеты Евросоюза. Уже сегодня место главы Европейского Совета занимает лидер, избранный на два с половиной года, – бельгийский политик Ван Ромпей. Это, наконец, положит конец практике, когда с каждым очередным председателем ЕС во главе Совета появлялся новый политик, полностью зависящий от политической ситуации внутри своей страны, как это было в случае с чешским премьер-министром Тополанеком.
Еще одной новой высокой должностью в ЕС, созданной Лиссабонским соглашением, стал Верховный представитель ЕС по внешней политике, который в настоящее время является вице-президентом Еврокомиссии. Он и его министерство иностранных дел станет проводить внешнюю и оборонную политику ЕС независимо от ротации стран-председателей, Еврокомиссии и Европейского Совета. Что очень важно, поскольку это даст министерству иностранных дел значительную степень автономности.
Помимо этого, Лиссабонское соглашение предоставляет Евросоюзу правосубъектность, так что теперь ЕС сможет вступать в международные конвенции, становиться членом международных организаций и т.д. Поэтому уже сегодня многие делегаты от Европейской народной партии, фракция которой получила большинство в Европейском парламенте, сожалеют, что передали такой важный – а, может быть, и самый важный – пост баронессе Кэтрин Эштон из Великобритании, придерживающейся весьма левых взглядов, которую выдвинули на эту должность социалисты.
Европейское министерство иностранных дел, вне всякого сомнения, станет одним из важнейших институций Евросоюза, поскольку оно будет отвечать за Единую внешнюю политику и безопасность. Конечно, определенные сферы, как, например, политика развития и расширение ЕС, внешняя торговля, останутся в компетенции других еврокомиссаров, что, однако, ни в коем случае не снижает значение министерства иностранных дел, даже наоборот. В него будут интегрированы оперативные группы по планированию и руководству европейскими заграничными миссиями, Европейский военный штаб и т.д. В министерстве иностранных дел будут работать от 800 до 1000 сотрудников, в апреле 2010 года начнется формирование отделов и секций, которые уже к 2012 году должны заработать в полную силу. Страны-члены ЕС, которые захотят принимать участие во внешней политике и безопасности, должны послать в министерство своих представителей. Уже сегодня в некоторых станах началась жесткая борьба за эти посты. Туда также будет относится Европейское агентство по безопасности, основанное еще в 2005 году. Через него, например, будет осуществляться финансирование европейских военных программ международных вооруженных сил ЕС и военные исследования. Специальные вооруженные силы ЕС – не такая уж химера, как еще недавно многим казалось. Министр иностранных дел Германии Вестервелле, например, на недавней конференции по безопасности в Мюнхене высказал пожелание, чтобы ЕС гораздо больше сосредотачивался на общей политике обороны и безопасности и работал над созданием общих вооруженных сил. Российский министр иностранных дел Лавров на той же конференции заявил о заинтересованности России в едином военнополитическом пространстве, в рамках которого могли бы реализовываться общие интересы безопасности и обороны.
Наконец, я задаю себе вопрос – что принесет Лиссабонское соглашение Европе в целом? Давайте представим себе Европу как гораздо более сильное и однородное политическое объединение, чем сейчас. Пройдет какое-то время, и все новые органы ЕС начнут нормально функционировать. Однако рано или поздно настанет момент, когда Евросоюз потребует от своих членов большей ответственности и усилий во имя общих интересов. Ведь он превратится в более сильного игрока на общемировой арене, и того, кто внутри Евросоюза станет вести себя безответственно, будут принуждать его покинуть. Маленький пример тому мы видим уже сегодня, когда на Грецию оказывают давление с целью вынудить ее выйти из зоны евро. Также Евросоюз, очевидно, утратит интерес к расширению, поскольку уже сегодня стало ясно, что принятие каждого нового члена (за исключением Хорватии) несет с собой ослабление и угрозу ЕС. Для кого-то это станет поводом для беспокойства, для кого-то – к радости. Я отношу себя к последним.
Рудольф Кучера – доктор философии, основатель кафедры политологии Карлова университета, председатель Панъевропейского союза Чехии и Моравии, автор многочисленных научных трудов, посвященных вопросам европейской интеграции и гражданского общества, главный редактор журнала «Revue Sredni Evropa»
